随 着经济、社会和信息技术的发展，政府的治理理念、方式等也发生了很大的转变，管理从单一的行政命令转变为市场、法律和行政相结合的管理方式，政务办理也从 过去单一的书面办理提升为书面与电子相结合的新方式，我们可以清晰地看到政府正加大制度重构的力度。在海事领域的船舶签证管理中，设计于上世纪90年代初 的现行船舶签证制度，已明显不符合目前航运界的发展需求，彰显船舶签证制度变革的迫切性，但是如何构建出与国情相适应，既符合社会公众需求，又满足管理需 要的签证新制度值得深入研究。
船舶签证的变革
考察签证制度产生和发展，经历了一个较长的过程，并由于政府治理的不同理念而使得船舶签证多次中断，但也在中断和推行中不断完善和发展。
从船舶签证的历史变革可以看出，国家实行船 舶签证的主要目的主要不是为了通过签证解决税费征收问题，而是为了实现对水上交通秩序的控制和水上公共安全的需要，体现了全能政府的监管理念。但是，应该 看到正在进行的信息技术革命对政府治理方式的影响远大于历次技术革命，政府治理方式变革也将比以往更彻底、更全面和更剧烈，船舶签证制度也不可避免。
船舶签证功能的实现
与船舶检验、船员考试、公司审核等一起，船舶签证被视为船舶安全源头管理的有效方式，也以较低的成本实现了 船舶港务费的征收。目前，海事管理机构也将船舶签证作为重要的工作来抓，也占据了基层海事管理中大量的执法资源。但是，随着航运经济的发展、信息技术的进 步、监管理念的转变亟需我们重新审视船舶签证制度的合理性和必要性。下面，我们首先考察船舶签证预设功能的实现情况：
1.确保船舶适航或适拖功能
船舶适航或适拖是一个比较宽泛的概念，船舶种类、航行区域、气象条件等差异直接涉及的适航或适拖条 件的变化。93船舶签证规则第十六条规定申请办理出港签证的船舶应处于适航或适拖状态，并列出8项审查条件，其中部分条件属船舶适航或适拖范畴，如第一项 配备足以保证航行安全的船员；但也有部分根本就不属船舶适航或适拖，如第六项已按规定向港务监督交纳船舶港务费。所以船舶适航或适拖状态与该条所列8项具 体条件没有包涵、解释或细化关系，船舶适航或适拖状态还应包括货物装载等其他条件，只核对该条所列8项具体条件并不能认定船舶适航。
目前，我国鉴定国内航行船舶满足相应技术条件的认定原则是经过船检部门通过的适航检验，并持有 《船舶适航证书》。但是，《船舶适航证书》只是船舶检验后签发证书的名称，只表明检验时船舶设备满足航行条件，与实际营运时船舶是否适航无必然联系。现行 的船舶适航检验是我国参照了《1948年SOLAS》对国际航行船舶的规定而确定的船舶检验名称。1960年和1974年公约对国际航行船舶的此项要求更 改为《客船安全证书》和《货船构造安全证书》，而国内该项检验所签的证书名称未作更改，容易将船舶持有适航证书误解为船舶适航。所以，船舶持适航证书也不 能代表船舶适航。
从海事监管的层面看，船舶签证只是一项静态的海事政务项目，主要是核对船舶和船员是否持有合适 的证书，难于对船舶或拖带组合的实际适航或适拖情况甚或整个航程的适航性或适拖性进行审核，也不可能审核。退一步考虑，即使对每条船舶办理签证前都进行现 场检查或实行现场签证，也未必能保证船舶或拖带组合适航。所以，对船舶适航性把关的规定已超出了船舶签证人员的知识和能力范围，以至出现船舶签证对于船舶 或拖带组合的适航性或适拖性审核不能有效落实，从执法责任制角度考虑也让执法人员承担了不可能承担的职责，显露出制度设计美好初衷与现实效果间的差距。
因此，从船舶适航性审视，船舶签证制度难于承载此项职责。
2.掌握船舶动态
船舶签证规则第一条明确了船舶签证设定的目的：“为维护水上交通秩序，加强船舶监督管理，保障船舶 和人命财产安全。”，但是从船舶签证规则的条款可以看出，船方必须在船舶进港后规定时间内向海事机构提交船舶技术资料、人员配备、货物装载等相关信息，进 一步明确了设立签证的目的之一是为了掌握船舶动态。在实际操作中，国内船舶签证与外国籍船舶进港前报请批准不同，进港前无需海事机构批准，所以，海事机构 无法从现行的船舶签证制度中获取船舶进港前或进港时的动态。同时，由于我国VTS或CCTV等监控区域并未覆盖所有沿海和内河港口，因此尽管在有VTS监 控的区域船舶航行动态要向VTS中心报告，但是毕竟该信息未能覆盖所有水域，只凭船舶签证海事机构无法全面掌握国内船舶的进港动态信息。
随着VTS、AIS、VHF、CCTV以及手机等现代信息技术的发展，海事机构可以通过信息技 术来实现主动掌握船舶动态信息，而无需船舶事前或事后专门提供。事实上，我国沿海港口、经济发达地区的内河水域均已具备了海事机构主动采集船舶动态信息的 能力，只不过依赖于船舶签证搜集信息的成本转嫁给了船方，海事机构的信息搜集成本较低，也缺乏创新的动力，但是社会的福利总量却因此而受到损失。
所以，单纯从便于监管层面考虑，船舶签证有利于海事机构搜集信息，但是从社会总成本角度考虑，通过船舶签证提供船舶动态信息的制度让航运界付出了大量的机会成本，不符合经济和社会发展的需要。
3.征收船舶港务费
我国财政资金分为预算内资金和预算外资金，船舶港务费属国家预算外资金，是经国家物价和财政部门批 准的行政事业性收费，实行收支两条线管理，并由海事管理机构负责征收和海事机构行政经费的支出。但与预算内资金的硬约束相比，预算外资金具有使用灵活性、 约束性弱的特点，从公共管理理论审视，政府的资金应统一纳入国家预算，每一笔收入和支出都应接受公众的监督，因此，随着市民社会建设的推进，作为法律授权 开展水上安全执法的海事机构，收取和支出的资金由预算外转变为预算内是改革的方向。另一方面，费与税的性质不一样，税是国家为了实现对国家的治理而产生的 成本的支付资金，而费是政府提供公共产品或服务而市场主体购买此产品或服务而支付给政府的资金，但要严格区分却不容易，但是不管是税还是费，西方国家的管 理方式均统一纳入国家预算管理。与西方国家正经历的“税改费”相反，我国正抓紧进行“费改税”，与养路费等规费一起，船舶港务费作为燃油税改革的对象的基 本方向已经明确。
在海事行政经费的收支模式未作改革前，海事机构也应充分运用信息技术或借助其他市场主体以较低 的成本实现船舶港务费的征收。目前，较为可行的方法就有两种：一是金融机构在行政处罚罚款代收等领域的中间业务已经开展得相当成熟，海事机构委托金融机构 代为收取船舶港务费的费收方式完全可行；二是进一步加深与金融机构的合作，在已试点推行船舶IC卡现有功能的基础上，增加缴费功能，通过配备在船舶签证点 的POS机收取船舶港务费，既降低了行政交易成本，提高效率，又能有效避免不廉洁执法行为。
所以，从制度的生命周期审视，在目前的经济和社会条件下，现行船舶签证制度的部分预设功能未能 实现，部分预设功能可以通过更好的方式实现。信息技术对签证制度的替代和优化犹如技术对资本、对劳动力的替代和优化一样，是一个不可逆的社会进程，船舶签 证制度进行改革时机已经成熟。
船舶签证改革的建议
目前，船舶签证在《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》中明确为行政许可项目，也是船舶港务费征收 的主要途径，作为一项长期存在的制度，已形成了相对稳定的行为准则，激进式改革影响面大，而且与现行的法律法规相冲突，所以取消船舶签证现阶段还不成熟， 但也必须结合信息技术发展，解构传统的船舶监管方式，变革签证制度以回应航运业的发展诉求。本人认为船舶签证制度的变革应重点考量以下三个维度：
1.符合市场经济发展需求。市场经济从本质上说是以市场机制实现对资源配置的一种制度安排，以 “小政府、大社会”的方式治理国家。因此，船舶签证制度的改革应充分考虑航运市场主体的需求，现阶段法律和法规对船舶进出港明确规定应办理签证手续，但是 该规定是基于计划经济时期的治理方式和当时的技术发展水平制定的，从行政许可设定原则审视，船舶签证不直接涉及公共安全、公共利益和生命财产安全等可以设 定行政许可的事项，反到符合行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的不予设定行政许可的规定，现行的船舶进港签证就是以事后监督实现的。因此， 制度的制定或修改首先应考虑的是市场经济发展的需要而非政府监管或费收的需要。
2.充分应用现代信息技术和管理理念。在取消船舶签证制度不成熟的条件下，应充分应用现代信息 技术，用技术替代的方式简化船舶签证手续，释放因签证而占用的海事监管资源，降低航运企业的机会成本。同时，也应结合不同地区经济发展水平和不同内河水域 的特殊需求，实行船舶签证的差别式管理，从制度层面增加地方对船舶签证的自主决定权。通过现代信息技术和管理理念提高事后监管的质量和效率，逐步从事前监 督过渡到事后监管的方式，为取消签证制度作准备。
3.适应财政收支改革方向。从公务员法对公务员的认定原则可以看出，海事机构作为履行国家水上 安全职责的部门理应属于国家公务员范畴，行政经费来源必将从目前的预算外资金转为预算内资金；即使暂不纳入国家公务员管理，根据现代公共管理理论的观点， 财政资金只能以预算内资金的硬约束方式接受公众的监督，取消预算外资金是国家财政体制改革的方向。所以船舶港务费必定会被纳入财政预算或以税收的方式替 代，在重新设计船舶签证制度时应给予必要的考虑。（作者单位：宁波海事局）
来源：水运报
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